(Prevod Kancelarije Saveta Evrope u Beogradu)

EVROPSKA KOMISIJA ZA DEMOKRATIJU PUTEM PRAVA

(VENECIJANSKA  KOMISIJA)

MIŠLJENJE

O USTAVU SRBIJE*

usvojeno od strane Komisije na 70. plenarnoj sednici

(Venecija, 17-18. mart 2007.)

na osnovu komentara

G-dina C. GRABENWARTER (član, Austrija)

G-dina J. JOWELL (član, Ujedinjeno Kraljevstvo)

G-đe H. SUCHOCKA (član, Poljska)

G-dina K. TUORI (član, Finska)

G-dina J. VELAERS (član, Belgija)

SADRŽAJ

UVOD

1.  Monitoring komitet Parlamentarne skupštine Saveta Evrope odlučio je 16. oktobra 2006. da zatraži od Venecijanske komisije Mišljenje o novom Ustavu Republike Srbije. Gospoda Grabenwarter (Austrija), Jowell (Ujedinjeno Kraljevstvo), g-đa Suchocka (Poljska), g-din Tuori (Finska) i g-din Velaers (Belgija) imenovani su od strane Venecijanske komisije kao članovi izvestioci. Vencijanska komisija usvojila je ovo Mišljenje na svojoj 70. plenarnoj sednici u Veneciji 17-18. marta 2007.

2.  Ustav Republike Srbije usvojen je od strane Narodne skupštine Republike Srbije na posebnoj sednici 30. septembra 2006. godine i potvrđen referendumom koji je održan 28. i 29. oktobra 2006.

3.  Mada su napori na usvajanju novog demokratskog Ustava trajali od svrgavanja Milosevićevog režima,  pokazalo se da nije bilo moguće da se novi Ustav usvoji ranije. Nekoliko nacrta je bilo predmet javne rasprave i Venecijanska komisija je 2005. godine dostavila Mišljenje[1] na poglavlje o pravosuđu iz nacrta na koji je Vlada Srbije dala saglasnost.

4.  Međutim, konačno usvojeni tekst je pripremljen veoma brzo.  Mala grupa partijskih vođa i eksperata je pregovarala u periodu od oko dve nedelje u cilju utvrđivanja kompromisnog teksta, prihvatljivog za sve političke stranke uključujući i Srpsku radikalnu stranku.  Ovaj kompromisni tekst je finalizovan u petak, 29. septembra i izglasan na posebnoj sednici u subotu 30. septembra. Poslovnik o radu Narodne skupštine je izmenjen 29. septembra da bi se omogućio ovakav postupak. Svih 242 prisutnih članova Narodne skupštine je 20. septembra glasalo za usvajanje novog Ustava.

5.  Generalno gledajući, mnogi aspekti ovog Ustava ispunjavaju evropske standarde i usvajaju kritike iznete u Mišljenju Venecijanske komisije iz 2005. Međutim, postoje neke odredbe koje su još uvek dosta ispod ovih standarda kao i druge koje su nejasne ili kontradiktorne, očigledno kao rezultat nepažljive izrade.  Treba dodati da je razmatranje teksta od strane Venecijanske komisije još više otežano nedostatkom pouzdanog zvaničnog prevoda. Tekst koji je koristila Venecijanska komisija, a koji se takođe nalazi na internet stranici Narodne skupštine, sadrži znatan broj grešaka. Srspke vlasti treba da obezbede pripremu pouzdanijeg teksta.

PREAMBULA

6.  Tekst Preambule smatra Pokrajinu Kosovo i Metohiju integralnim delom teritorije Srbije koja uživa suštinsku autonomiju. Što se tiče budućeg statusa Kosova, nije posao Venecijanske komisije da se meša u politički proces koji treba da odredi budući status Kosova prema Rezoluciji 1244. (1999) Saveta bezbednosti. Srbija kao članica Ujedinjenih nacija moraće da poštuje odgovarajuće odluke Saveta bezbednosti.

7.  U odnosu na suštinsku autonomiju pažljivo čitanje Ustava, a posebno Dela VII, jasno ukazuje da ova suštinska autonomija uopšte nije zajamčena na ustavnom nivou jer skoro svaki važan aspekt ove autonomije Ustav delegira na zakonodavca. U Prvom delu  – Načela ustava – u članu 12. uređuje se pokrajinska autonomija i lokalna samouprava. To se radi na dosta dvosmislen način: sa jedne strane, u prvom stavu se predviđa da je državna vlast ograničena  pravom građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu ali se, sa druge strane,  utvrđuje da pravo građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu podleže nadzoru ustavnosti i zakonitosti. Stoga je jasno da zakon može da ograniči autonomiju Pokrajina predviđenu u Ustavu.

8.  Ova mogućnost ograničavanja autonomije Pokrajina zakonom je potvrđena u skoro svakom članu Sedmog dela Ustava, a posebno u:

-       Članu 182., stav. 2: “Suštinska autonomija Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija urediće se posebnim zakonom koji se donosi po postupku predviđenom za promenu Ustava.”

-       Članu182. stav. 4: “Teritorija autonomnih pokrajina i uslovi pod kojima se može promeniti granica između autonomnih pokrajina određuje se zakonom …”

-       Članu 183, stav 2: “Autonomne pokrajine, u skladu sa zakonom, uređuju pitanja od pokrajinskog značaja u oblasti …”

-       Članu 183, stav 3: “Autonomne pokrajine se staraju o ostvarivanju ljudskih i manjinskih prava, u skladu sa zakonom.” 

-       Članu 183., stav 5: “Autonomne pokrajine upravljaju pokrajinskom imovinom na način predviđen zakonom.”

-       Članu183, stav 6: “Autonomne pokrajine, u skladu sa Ustavom i zakonom, imaju izvorne prihode,  …”

-             Članu 184, stav 1. do 3: “Autonomna pokrajina ima izvorne prihode kojima finansira svoje nadležnosti. Vrste i visina izvornih prihoda autonomnih pokrajina određuju se zakonom. Zakonom se određuje učešće autonomnih pokrajina u delu prihoda Republike Srbije.”

Stoga, nasuprot onome što se proklamuje Preambulom, sam Ustav uopšte ne garantuje suštinsku autonomiju Kosova jer u svemu zavisi od volje Narodne skupštine Republike Srbije da li će se samouprava realizovati ili neće.

PRVI DEO – USTAVNA NAČELA

Opšti komentar

9.  Prvi deo Ustava o ustavnim principima sadrži jedan broj važnih i poželjnih načela koja su osnovna za svaku demokratsku državu. Samo pojedini članovi zahtevaju poseban komentar.

Član 1. – Republika Srbija

10.  Član 1. definiše Republiku Srbiju kao “državu srpskog naroda i svih građana koji u njoj žive”.  Mada se ovakva definicija može kritikovati zbog naglašavanja etničkog karaktera države, ona u praksi ne bi trebalo da proizvodi nikakve pravne posledice.

Član  5. – Političke stranke

11.  Stav 3. ovog člana propisuje da su delovanja političkih stranaka koja su usmerena na nasilno rušenje ustavnog poretka, kršenje zajamčenih ljudskih ili manjinskih prava, izazivanje rasne, nacionalne ili verske mržnje, zabranjena. Pošto ovaj član podrazumeva ograničenje slobode okupljanja za političke stranke, važno je da njegova primena bude uslovljena članom 20. kojim se uređuju ograničenja ljudskih i manjinskih prava. Štaviše, sudska praksa Evropskog suda za ljudska prava u vezi sa članom 10. i 11. Evropske konvencije o ljudskim pravima mora biti uzeta u obzir. Sa principijelnog stanovišta može se u nekim demokratskim društvima smatrati neophodnim da se sankcionišu ili čak spreče svi oblici izražavanja kojima se širi, podstiče, stimuliše ili opravdava mržnja zasnovana na netrpeljivosti (uključujući i versku netrpeljivost), pod uslovom da su bilo koje “formalnosti”, “uslovi”, “ograničenja” ili “kazne” koje se uvode srazmerne legitimnom cilju koji se želi postići[2]. Sud, međutim, naglašava da se izuzeci propisani u članu 11., kada se  odnose na političke stranke, tumače striktno; samo ubedljivi i imperativni razlozi mogu opravdati ograničenje slobode udruživanja tih političkih stranaka[3].

Član 10. – Jezik i pismo

12.  Prema ovom članu u službenoj upotrebi su srpski jezik i ćirilično pismo. Upadljivo je da u poređenju sa Ustavom iz 1990. godine postoji umanjenje zaštite prava na jezik manjina, jer je u članu 8. tog ustava izričito bilo predviđeno da je latinično pismo takođe “u službenoj upotrebi na način utvrđen zakonom[4].”  Kako proizilazi iz člana 14., 18.2, i 75. do 81. Ustava jasna je namera zakonodavca da se prava manjina zaštite na ustavnom nivou. Stoga Venecijanskoj komisiji nije jasno iz kojih razloga se zakonom zaštićena upotreba latiničnog pisma, koje većina manjina radije koristi, više ne spominje izričito u Ustavu. To je još više začuđujuće jer se prema članu 20.2. Ustava dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može umanjivati. 

Član 12. – Pokrajinska autonomija i lokalna samouprava

13.  Član 12., što je neobično, predviđa pravo građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu. Navedeno je da ovo pravo ograničava državnu vlast i da podleže samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti. Mada ovo u principu treba pozdraviti, za žaljenje je da sadržaj ovog prava nije konkretizovan u Ustavu čime je skoro u celosti ostavljeno zakonodavnom organu da odredi obim ovih prava (videti: komentar na Preambulu i na Deo VII Ustava).

Član 16. – Međunarodni odnosi

14.  Dobro je rešenje što ovaj član predviđa da  “spoljna politika Republike Srbije počiva na opštepriznatim principima i pravilima međunarodnog prava” i da su “opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori sastavni deo pravnog poretka Republike Srbije i neposredno se primenjuju”.

15.  Nasuprot tome,  stav 3. ovog člana, prema kome “potvrđeni međunarodni ugovori moraju biti u skladu sa Ustavom” pokreće važna pitanja. Pre svega, srpske vlasti moraće da na međunarodnom nivou poštuju Bečku konvenciju o ugovornom pravu. Prema članu 27. ove Konvencije jedna članica ne može se pozvati na odredbe svog unutrašnjeg prava da bi opravdala neizvršavanje ugovora. Ukoliko član 16.3 u vezi sa članom 167.2 omogućava Ustavnom sudu da oduzme potvrđenim međunarodnim ugovorima njihovu unutrašnju pravnu snagu kada nisu u skladu sa Ustavom, tada će država Srbija, da ne bi prekršila svoje međunarodne obaveze koje proizilaze iz potvrđenih ugovora, morati ili da izmeni Ustav – što nije uvek moguće  imajući u vidu kompleksnu proceduru predviđenu članom 203. – ili da otkaže ugovor ili da se povuče iz istog ukoliko je takva mogućnost predviđena samim ugovorom ili je u skladu sa članom 56. Bečke konvencije o ugovornom pravu.

16.  Pošto se ovde može postaviti pitanje međunarodne odgovornosti Republike Srbije  bilo bi daleko poželjnije da da se takve situacije izbegnu time što bi se a priori obezbedila potvrda saglasnosti ugovora sa Ustavom, pre potvrđivanja ugovora. Postupak za “ocenu ustavnosti zakona pre njegovog stupanja na snagu”, predviđen u članu 169. Ustava, shodno tome bi mogao da se proširi na ocenu ustavnosti ugovora pre njihovog potvrđivanja.

17.  Uz to, srpske vlasti treba da nastoje da izbegnu bilo kakav sukob međunarodnog prava i nacionalnog Ustava. Druge evropske države, uključujući posebno i mnoga društva sa dugom demokratskom tradicijom, takođe daju veći značaj nacionalnim ustavima u odnosu na međunarodne ugovore. Ovo, međutim, ne znači da se Ustav tumači na način koji ne uzima u obzir međunarodno pravo. Naprotiv, ovo znači da domaći organi vlasti, uključujući Ustavni sud, treba da tumače Ustav na način kojim se izbegava sukob domaćeg i međunarodnog prava.

18.  Štaviše, da bi Srbija u potpunosti mogla da učestvuje u evropskim integracijama, uključujući i moguće buduće pristupanje Evropskoj uniji,  preporučljivo je, da kao i druge evropske države, uključi u budući Ustav i odredbu kojom se izričito prenose određena ovlašćenja  organa Republike Srbije na međunarodne ili nadnacionalne organizacije. Član 97.1 Ustava kojim se utvrđuje da “Republika Srbija uređuje i obezbeđuje … svoj međunarodni položaj i odnose sa drugim državama i međunarodnim organizacijama;” bi se mogao razmotriti kao mogući pravni osnov za takav prenos. Ovde je neophodna eksplicitnija odredba.

19.  Na kraju, odredbe slične onima iz člana 16. pojavljaju se sa drugačijom formulacijom u članu 194. Ovakva ponavljanja, posebno ukoliko nisu identična, nisu poželjna jer se time stvara rizik da se otvori osetljivo pitanje tumačenja.

Član 17. – Položaj stranaca

20.  Ovaj član propisuje da stranci imaju sva prava izuzev prava koja su po Ustavu ili zakonu zajamčena samo državljanima Republike Srbije. Ovo ne treba pogrešno tumačiti u smislu da se time omogućava zakonodavcu da jamči ma koje pravo državljanima, bez dužnog obrazloženja sa aspekta zabrane diskriminacije.

DRUGI DEO – LJUDSKA I MANJINSKA PRAVA I SLOBODE

Opšti komentar

21.  Drugi deo Ustava reguliše “ljudska i manjinska prava i slobode”. Ovaj Deo čine članovi 18. do 81; podeljen je u tri podgrupe, tj. osnovna načela (1. čl. 18. do 22.), ljudska prava i slobode (2. čl. 23. do 74.) i prava pripadnika nacionalnih manjina (3. čl. 75. do 81.). Štaviše, u trećem delu Ustava (ekonomsko uređenje i javne finansije) postoji određen broj dodatnih garancija koje treba takođe – na osnovu njihovog sadržaja – kvalifikovati kao osnovna prava (čl. 82. do 90.). Ukupno, oko 70 članova se bavi osnovnim pravima, odnosno jedna trećina od 206 članova Ustava. Sa međunarodnog i uporednog aspekta ova brojka je zaista izuzetna, i u apsolutnom i relativnom smislu. Time se pokazuje da su ljudska prava sastavni i važan deo ustavnog prava i jasno ukazuje da je ovom elementu i osnovnoj osobini demokratskog društva poklonjena pažnja u smislu evropskih standarda kao što je Evropska konvencija o ljudskim pravima.

22.  Drugi deo podseća na prethodnu Povelju o ljudskim i manjinskim pravima Državne zajednice koja više nije na snazi nakon prestanka postojanja Državne zajednice. Ova sličnost postaje očigledna usled praktično istog broja članova i podele na osnovna načela, konkretna ljudska prava i slobode i, zaključno, na prava pripadnika nacionalnih manjina. Ovde se mora podsetiti da je Povelja Državne zajednice veoma pozitivno ocenjena od strane Venecijanske komisije 2003[5]. Uprkos ovim sličnostima postoji dosta značajnih razlika. Iz tih razloga bila bi primerena i potrebna nova analiza.

23.  Drugi deo u potpunosti pokriva sva područja “standardnih” ljudskih prava. Njihov sadržaj je u saglasnosti sa evropskim standardima i u nekim aspektima čak ide i dalje od toga. Nakon ovih standardnih prava navodi se serija osnovnih prava tzv. druge i treće generacije od zdravstvene zaštite, socijalne zaštite, socijalnog osiguranja, penzijskog osiguranja, prava na obrazovanje, pa do prava na zdravu životnu sredinu kao i zaštitu potrošača (čl. 68. do 71, 74, 90). Njihovo sprovođenje zavisiće od sredstava koje obezbedi zakonodavac i podleže preispitivanju od strane sudova.  U odnosu na navedena prava postoji malo iskustva na evropskom nivou. Venecijanska komisija je u drugim prilikama[6] izrazila zabrinutost da pozitivna socijalna i ekonomska prava mogu dovesti do nerealnih očekivanja i zalagala se da se ona izraze kao težnja umesto kao prava koja se mogu direktno sprovoditi kroz sudske odluke. Obuhvatanjem ovih prava osnovnim pravima u Ustavu rizikuje se da se sudovi uključe u određivanje deficitarnih sredstava i da se ceo odeljak o ljudskim pravima pretvori u spisak težnji umesto u primenjiva prava. U najmanju ruku ova socioekonomska prava treba kvalifikovati sa „zavisno od  raspoloživih sredstava”.

24.  Ovo ukazuje na jedan generalni problem sprovođenja Ustava. Srbija je već imala odličan tekst u Povelji Državne zajednice koji, međutim, nije bio u dovoljnoj meri sprovođen. Sada je  zadatak vlasti da obezbede da prava zajamčena Ustavom postanu ostvariva i u praksi.

Glava 1. – Osnovna načela

25.  Ovo poglavlje sadrži veliki broj uglavnom pozitivnih odredbi. Međutim, sama formulacija je isuviše složena što može dovesti do mnogih problema u tumačenju, a što dalje može dovesti do dopuštanja preteranih ograničenja osnovnih prava. Sudovi, a posebno Ustavni sud, moraće da budno prate i obezbede tumačenje u skladu sa demokratskim vrednostima utvrđenim u Ustavu i sa međunarodnim standardima koji se navode.

Član 18. – Neposredna primena zajamčenih prava

26.  Ovaj član predviđa dobra rešenja u svojim odredbama o neposrednoj primeni ustavnih prava, njihovom tumačenju i ulozi zakonodavca. Posebno se navodi u članu 18.2.2 da se “zakonom može propisati način ostvarivanja ovih prava samo ako je to Ustavom izričito predviđeno ili ako je to potrebno za ostvarivanje pojedinog prava zbog njegove prirode, pri čemu zakon ni u kom slučaju ne sme da utiče na suštinu zajamčenog prava”. Stoga zakonodavac može u  ovoj oblasti donositi zakone samo ukoliko postoji izričit osnov u Ustavu. Izraz “potrebno” i “suština” prava su uobičajni u ustavnim tekstovima i pravnoj doktrini o osnovnim pravima u Evropi. Prema članu 18.3 “odredbe o ljudskim i manjinskim pravima tumače se u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih i manjinskih prava, kao i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje.” Ova odredba se mora posmatrati kao pozitivan signal, kao opredeljenje za međunarodne i evropske standarde, mada je – sa pravnog stanovišta – tekst  “u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva” dosta uopšten. Mora se pozdraviti navođenje institucija koje vrše nadzor. Iz evropske perspektive to znači da je sudska praksa Evropskog suda za ljudska prava od najvećeg značaja u tumačenju osnovnih prava u Ustavu Srbije.

Član 19. – Svrha ustavnih jemstava

27.  Ovaj član ima pragmatični karakter svojim navođenjem “jemstava neotuđivih ljudskih i manjinskih prava” u Ustavu koja imaju za cilj da očuvaju “ljudsko dostojanstvo i ostvarenje pune slobode i jednakosti” svakog pojedinca u “pravednom, otvorenom i demokratskom društvu” zasnovanom na “načelu vladavine prava”.

Član 20. – Ograničenja ljudskih i manjinskih prava

28.  Ovak član zahteva nešto detaljniju analizu. Prvi deo. glasi: “Ljudska i manjinska prava zajemčena Ustavom mogu zakonom biti ograničena ako ograničenje dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava.” Ova odredba može da pokrene teška pitanja i izazove probleme. Za razliku od odredbi o ograničenju iz Evropske konvencije o  ljudskim pravima (čl. 8. do 11. Konvencije), član 20. ne vezuje ograničenja prava i sloboda za određeni legitimni cilj, već u bilo koje svrhe “koje Ustav dopušta” bez navođenja legitimnih ciljeva. Međutim, imajući u vidu odredbu o opštem tumačenju kao i ostali tekst u članovima 18. i 20. domaći sudovi su u položaju da tumače Ustav u saglasnosti sa evropskim pravom, posebno Evropskom konvencijom o ljudskim pravima.  Ipak, treba da se jasno kaže, kako je i navedeno u odnosu na vanredno i ratno stanje (videti stav 92. ovog teksta), da se neka prava (kao ona koja su propisana u članu 26.) nikada ne mogu ograničavati.

29.  Član 20. stav 3 definiše načelo srazmernosti kako sledi: “Pri ograničavanju ljudskih i manjinskih prava, svi državni organi, a naročito sudovi, dužni su da vode računa o suštini prava koje se ograničava, važnosti svrhe ograničenja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava.” Ovaj stav ponavlja i posebno navodi preduslove iz prvog dela i člana 18.2. Bilo bi bolje da se odredbe o različitim vrstama ograničenja navode u sistematičnijem i jasnijem redosledu. Preterano komplikovano napisani tekst ovih članova rizikuje da dovede do mnogih pitanja tumačenja i Ustavni sud Srbije će morati da obezbedi dosledno tumačenje na osnovu smernica propisanih u članu 18.3.

30.  Ovaj problem tumačenja je uvećan činjenicom da uz ove složene opšte stavove o ograničenju Ustav predviđa i posebne uslove mešanja u kontekstu odredbi o različitim osnovnim pravima. Ovaj zakonodavni pristup, koji je primenjen i u prethodnoj Povelji, ima za posledicu koegzistiranje opštih i konkretnih odredbi: koegzistenciju sistema  Evropske konvencije o ljudskim pravima (konkretne odredbe) i sistem Povelje Evropske Unije (jedna opšta odredba o ograničenju). Uticaj ovog dvojnog sistema nije lako odrediti unapred. Svejedno, u mnogome će zavisiti od prakse sudova i posebno Ustavnog suda koji će biti suočen sa važnim zadatkom da obezbedi dosledno tumačenje u svetlu zaštite ljudskih prava.

Član 22. – Zaštita ljudskih i manjinskih prava

31.  Ovaj član, koji obuhvata i pravo obraćanja međunarodnim institucijama koje štite ljudska prava, zaslužuje pozitivnu ocenu. Međutim, ovo pravo ne treba da pripada samo građanima.

Glava 2. – Ljudska prava i slobode

32.  Ovo poglavlje razmatra određena osnovna prava. Broj prava u Ustavu je veliki u poređenju sa ustavima drugih država, Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i Poveljom Evropske Unije o osnovnim pravima. Ovo pre svega zbog činjenice da u Ustavu postoji nekoliko članova dok u drugim dokumentima postoji samo jedan član. Neki primeri: pet članova (čl. 27. do 31.) su posvećeni pravu na slobodu i bezbednost; jemstva za pravično suđenje i krivični postupak nalaze se u pet članova (čl. 32. do 36), nepovredivost stana u tri člana (čl. 40. do 42.), sloboda izražavanja, savesti i veroispovesti u četiri člana (čl. 43. do 46), osnovna prava o slobodi izražavanja i medija u pet članova (čl. 47. do 51). Ovaj sistem se podudara sa prethodnom Poveljom Državne zajednice. Osim ovog čisto tehničkog pitanja vezanog za izradu zakona, prava iz ovog dela pokrivaju sva područja “klasičnih” ljudskih prava. Njihov sadržaj je, u najmanju ruku, u skladu sa evropskim standardima i u nekim aspektima ide i dalje od njih.

33.  Drugi razlog za veliki broj prava je uključenje velikog broja ekonomskih, socijalnih i kulturnih prava. U mnogim slučejavima sudovima će biti teško da direktno primenjuju ova prava kako je predviđeno u članu 18. Ustava, tako da bi bilo dobro dati precizniju formulaciju o ciljevima državnih mera (videti stav 21.).

Član 27. – Pravo na slobodu i bezbednost

34.  Prvi deo ovog člana dopušta uvođenje ograničenja zakonom bez određivanja ciljeva koji mogu opravdati takva ograničenja.

Član 32. – Pravo na pravično suđenje

35.  Pravo na pravično suđenje iz Ustava je generalno u skladu sa zahtevima Evropske konvencije o ljudskim pravima mada je formulisano na drugačiji način. Član 32. navodi “prava i obaveze” i – kao i Povelja Evropske Unije - ne ograničava jemstvo na parnični ili krivični postupak.

Član 40-42.

36.  Ovim članovima pokrivaju se različiti aspekti prava na privatnost, uključujući posebno i u skladu sa savremenim tendencijama u ustavnom pravu, pravo na zaštitu podataka. Za razliku od ovoga, nema izričitog i opšteg jemstva za poštovanje privatnog i porodičnog života kako je garantovano članom 8. Evropske konvencije o ljudskim pravima. Stoga, član 8. Evropske konvencije o ljudskim pravima nije u potpunosti reprodukovan Ustavom.

Član 54. – Sloboda okupljanja

37.  Ograničenje slobode okupljanja građana iz člana 54. je problematično sa aspekta člana 11. Evropske povelje o ljudskim pravima koji državljanima ne ograničava slobodu okupljanja. “Politička klauzula” u članu 16. Evropske konvencije o ljudskim pravima čini se nedovoljnom kao opravdanje jer ona pokriva samo političke aktivnosti stranaca dok postoje takođe i okupljanja koja nisu “politička” u užem smislu. Večina ustava u Evropi više ne ograničava pravo na slobodno okupljanje samo na državljane. Ukoliko tekst ostane u ovom obliku biće potrebni određeni napori u primeni  “odredbi o tumačenju” iz čl. 18.3 i 19. da bi se postigao rezultat u skladu sa Evropskom konvencijom o ljudskim pravima.

Član 62. – Pravo na zaključenje braka i ravnopravnost supružnika

38.  Ovaj član izričito jamči pravo na raskid braka. Ovo je neobično u evropskim ustavima i možda je u vezi sa specifičnim sukobom koji proističe iz nacionalnog zakonodavstva. 

Član 64. – Prava deteta

39.  Stav 4. koji predviđa jednaka prava za decu rođenu izvan braka je dobro rešenje.

Član 67. – Pravo na pravnu pomoć

40.  Ova odredba ide dalje od Evropske konvencije o ljudskim pravima, što je veoma pozitivno.

Član 69. – Socijalna zaštita

41.  Socijalna zaštita se ne obezbeđuje generalno već samo građanima i porodicama.

Glava 3. – Prava pripadnika nacionalnih manjina

42.  Ovo poglavlje obezbeđuje dodatna i posebna prava pripadnicima nacionalnih manjina koja se delom već sadržana u “opštim” osnovnim pravima. Ono je zbog toga dobrodošlo i važno, imajući u vidu teškoće koje su prisutne u regionu tokom poslednjih decenija.

Član 76 – Zabrana diskriminacije nacionalnih manjina

43.  Postavlja se pitanje da li samo “izrazito nepovoljni uslovi života” mogu opravdati pozitivne mere u korist nacionalnih manjina koje se neće smatrati diskriminatornim

TREĆI DEO – EKONOMSKO UREĐENJE I JAVNE FINANSIJE

Član 88. – Zemljište

44.  Ovaj član moraće se čitati u vezi sa članom 58. o “Pravu na imovinu”, i sa članovima 18. i 20. Ustava o “Neposrednoj primeni zajamčenih prava” i “Ograničenju ljudskih i manjinskih prava”. Sudska praksa Evropskog suda za ljudska prava koja se odnosi na član 1. Prvog dodatnog protokola uz Evropsku konvenciju o ljudskim pravima moraće da se poštuje.

Član 91. – Porezi i drugi prihodi

45.  Član 91.2 predviđa da je obaveza plaćanja poreza i drugih dažbina opšta i “zasnovana na ekonomskoj moći obveznika”. Čini se da ovaj član isključuje (inidirektne) poreze – kao što je porez na dodatnu vrednost (PDV) – koji nije zasnovan na ekonomskoj moći obveznika. Pošto je PDV nedavno uveden u Srbiji ovo se ne može objasniti drugačije nego kao previd pisaca ustava. Verovatno je njihova namera bila da je ekonomska snaga relevantna samo za direktno oporezivanje. Tekst treba prilagoditi.

Član 95. – Narodna banka Srbije

46.  Mada se u ovom članu spominje samostalnost Narodne banke, njime se takođe utvrđuje da Narodna banka odgovara Narodnoj skupštini i nema garancija za njenu samostalnost kao što bi bilo utvrđeno trajanje mandata za guvernera.

ČETVRTI DEO – NADLEŽNOST REPUBLIKE SRBIJE

47.  Ovaj Deo, koji se sastoji od jednog člana, je donekle zbunjujući. U državi koja nema federalno uređenje potreba za ovakvim Delom nije sasvim jasna. U meri u kojoj ovaj član može biti relevantan za podelu vlasti između Republike i autonomnih pokrajina mogao je biti uključen u Sedmi deo Ustava o  teritorijalnom uređenju. Njegov značaj u u tom smislu  ostaje nejasan (videti komentare na čl. 177. u daljem tekstu).

PETI DEO – UREĐENJE VLASTI

Opšti komentari

48.  Ustav predviđa jasan parlamentarni sistem vlasti sa relativno slabim, mada neposredno izabranim predsednikom. Imajući u vidu iskustva sa korišćenjem predsedničkih ovlašćenja u drugim, novim demokratskim državama, ovakav izbor je dobro rešenje. S obzirom na strukturu konkretnog sistema, predsedniku je mogla biti dodeljena donekle jača uloga u vezi sa  imenovanjem na samostalne funkcije. Uz to, postoji rizik od preteranog uticaja političkih stranaka jer mandat narodnih poslanika zavisi od volje i hira političkih stranaka. Uticaj parlamenta na pravosuđe je očigledno prekomeran. O ovome će biti više reči u daljem tekstu.

Glava 1. – Narodna skupština

Član 99. – Nadležnost

49.  Posebno dobro rešenje je da je Narodnoj skupštini dato ovlašćenje da “odlučuje o ratu i miru i proglašava ratno i vanredno stanje”, da odlučuje o strategiji odbrane kao i ovlašćenje da da nadzire službe bezbednosti. Ovo poslednje ovlašćenje moraće se bliže urediti zakonom.

50.  Član takođe sadrži spisak nosilaca funkcija koje bira Narodna skupština, uključujući i većinu funkcija u pravosuđu. Nešto kasnije ćemo se osvrnuti na ono što Komisiju brine u vezi s ovim, kao i u vezi s izborom i razrešenjem Zaštitnika građana. Što se tiče imenovanja guvernera Narodne banke bio bi poželjniji postupak imenovanja u koji je uključen Predsednik.

Član 100. – Sastav Narodne skupštine

51.  Prema stavu 1. ovog člana građani neposredno biraju poslanike Narodne skupštine. Venecijanska komisija shvata ovu odredbu kao potrebu da birači utvrđuju sastav Narodne skupštine i da se stavi izvan zakona postojeća praksa da političke stranke mogu da odrede nakon izbora lica koja smatraju da su izabrana sa njihovih lista[7]. Ovakva praksa nije u skladu sa evropskim standardima.

52.  Stav 2. predviđa jednakost zastupljenosti polova i nacionalnih manjina u Narodnoj skupštini. Da li je namera ovoga da mesta u Narodnoj skupštini treba raspodeliti srazmerno zastupljenosti polova u stanovništvu? Da li izraz “nacionalne manjine” obuhvata sve manjine? Da li izraz treba preciznije definisati?

Član 102. – Položaj narodnih poslanika

53.  U stavu 2. ovog člana se kaže da je “Narodni poslanik slobodan da, pod uslovima određenim zakonom, neopozivo stavi svoj mandat na raspolaganje političkoj stranci na čiji predlog je izabran za narodnog poslanika”. Čini se da je namera da se poslanik veže za stranku po svim pitanjima i uvek. Ovo je ozbiljno kršenje slobode poslanika na izražavanje svojih pogleda o valjanosti predloga ili radnje. Time se koncentriše preterana vlast u rukama partijskog vođstva. Ovo je još više zabrinjavajuće usled preterane uloge Narodne skupštine u imenovanjima na funkcije u pravosuđu uopšte, a posebno u postupku reizbora svih sudija predviđenog ustavnim zakonom za sprovođenje Ustava. Time se pojačava rizik stvaranja pravosudnog sistema u kome su sve funkcije podeljene između političkih stranaka.

 </