Primedbe i komentari Društva sudija Srbije na dokument o Nacionalnoj strategiji reforme pravosuđa
Pozdravljajući predlog Nacionalne strategije reforme pravosuđa u koji je, sa zadovoljstvom primećujemo, uneto niz rešenja iz Osnova strategije reforme sudstva našeg udruženja i poštujući uloženi napor, Društvo sudija Srbije želi da doprinese kvalitetu konačnog dokumenta iznošenjem nekoliko zapažanja koja će, smatramo, uticati na jasnije i preciznije koncipiranje osnovnih pitanja strategije pravosuđa.
Primećujući da se u tekstu često koriste termini efikasnost i produktivnost, ponekad i da bi označili isti pojam, predlažemo da se umesto ta dva termina koristi termin efektivnost. U pitanju nije samo terminološka zamerka, već i sadržinska. Razlog zbog koga se kreira strategija reforme pravosuđa je postizanje pozitivnih efekata u pravosuđu, a to ne znači samo brže rešavanje većeg broja predmeta, već i njihovo kvalitetno, zakonito i pravično rešavanje. Pojam “efektivnost” podrazumeva i efikasnost i kvalitet i zato smatramo da je nabolje i najsmislenije u ovom dokumentu koristiti njega da bi označili efekat koji nameravamo da postignemo reformom pravosuđa.
Glava II B. Implementacija, na strani 6, sadrži nejasnu odredbu o izboru članova Komisije za koordinaciju Strategije koji su predstavnici strukovnih udruženja. Smatramo da bi trebalo predvideti da strukovna udruženja sama delegiraju svoje predstavnike u Komisiju ili bar da se njihov izbor vrši na predlog udruženja.
Osim toga, trebalo bi jasno predvideti ko sačinjava plan implementacije Strategije i na čiji predlog. Predlažemo da Komisija za koordinaciju Strategije bude ovlašćena da utvrdi predlog plana implementacije Strategije koji će usvojiti Ministarstvo pravde, Visoki savet pravosuđa, Vrhovni sud Srbije i Odbor za pravosuđe Narodne skupštine RS.
Komisija za koordinaciju Strategije takođe bi trebalo da bude ovlašćena da formira svoje radne grupe za različite oblasti sprovođenja Strategije.
U glavi III – Okvir reforme pravosuđa, u tački A. Pregled, u tabeli Okvir reforme pravosuđa, na 6. strani, u stupcu pod nazivom «Odgovornost» , u prvom redu, smatramo da bi trebalo dodati «i osnove disciplinske odgovornosti». Za uspostavljanje odgovornog pravosuđa neophodno je, pored transparentnog disciplinskog postupka (što je predviđeno u rubrici «Transparentnost»), propisati i jasne standarde u pogledu osnova disciplinske odgovornosti. Oni, sa jedne strane, treba da uvedu odgovornost u rad sudija, a sa druge, da ne ugroze njihovu nezavisnost u vršenju sudijske funkcije.
U istoj glavi, tačka B. 1. - Nezavisni pravosudni sistem, Nezavisno administrativno upravljanje, na 7. strani, upotrebljava se termin «Reorganizovani Visoki savet pravosuđa» a da nije jasno šta to tačno znači. Po našem mišljenju, Nacionalna Strategija reforme pravosuđa mora na potpuno jasan i nedvosmislen način da definiše da će Visoki savet pravosuđa biti reorganizovan u skladu sa međunarodnim standardima i dokumentima Saveta Evrope. Visoki savet pravosuđa nije definisan kao nezavisno telo, na način na koji je sada predstavljen u Strategiji. Njegova nezavisnost proizlazi, pre svega, iz njegovog sastava i načina izbora njegovih članova. U Strategiji je neophodno predvideti da će Visoki savet pravosuđa biti transformisan u skladu sa tačkom 1.3 Evropske povelje o zakonu za sudije, koja predviđa da Visoki savet pravosuđa treba da bude organ «nezavisan od izvršne i zakonodavne vlasti, od čijeg članstva barem polovinu treba da čine sudije koje su izabrane od svojih kolege, na način koji garantuje najširu predstavljenost sudstva».
U glavi III – Okvir reforme pravosuđa, u tački B. Nezavisan pravosudni sistem, u tabeli na 7. strani u rubrici «Dugoročne reforme» u trećoj rubrici je predviđeno da Administrativna kancelarija počinje da obavlja svoju funkciju u periodu od 2011 – 2013. godine. Smatramo da formiranje Administrativne kancelarije za pravosuđe, koja će pružati stalnu podršku Visokom savetu pravosuđa, treba da prati transformaciju Visokog saveta pravosuđa u pogledu rokova i ona treba da počne sa radom odmah, a da dopunjava svoje nadležnosti i usaglašava svoj način rada u hodu, tokom preuzimanja sve širih funkcija Visokog saveta pravosuđa.
Takođe smatramo da treba preispitati rokove i u nekim drugim oblastima i da oni mogu biti kraći nego što su predviđeni (recimo, na strani 8 prva tabela u vezi sudskog budžeta ili na strani 15 u srednjem redu prve tabele, u vezi objekata koji se pripajaju pravosuđu ili zatvaraju).
Tabela koja na sedmoj strani pokazuje strukturu pravosuđa prikazuje Ustavni sud kao deo zakonodavne vlasti, što on nije.
Sa druge strane, u ovoj tabali tužioci su vezani za izvršnu vlast, što nije u skladu sa savremenim tendencijama. Ovo tim pre što tačka D. 3. «Odgovorni pravosudni sistem, Delotvorno korišćenje sudskih i tužilačkih resursa» na strani 12 Strategije planira uvođenje tzv. tužilačko-policijske istrage kao dela sudskog postupka.
Ukoliko bi tužilaštvo bilo zadržano u strukturi izvršne vlasti onda bi ono moglo da bude samo jedna od ravnopravnih stranaka u postupku, jer bi u suprotnom izvršna vlast, preko tužilaštva, uticala na sudski postupak. Zbog toga je potrebno tužilaštvu dati veće garancije nezavisnosti. Pored toga, u tački IV B. «Reforma institucija povezanih sa pravosuđem - Tužioci», na strani 16 navedeno je da će tužioci dobiti veću samostalnost i biti oslobođeni političkog uticaja, što neće biti moguće ukoliko budu vezani za izvršnu vlast i budu «pod upravnim nadzorom Ministarstva pravde koje nastupa ispred Vlade Srbije».
Svrstavanje tužilaca u izvršnu vlast nije u skladu ni sa koncepcijom Visokog saveta pravosuđa iz same Strategije III B. tačka 1 – «Nezavisno administrativno upravljanje» na 7. strani) kojom su predviđene dve komisije u njegovom sastavu, jedna za sudije i druga za tužioce, što upućuje na zaključak da su tužioci deo pravosuđa a ne izvršne vlasti, a što smatramo ispravnim.
U okviru glave III, u tački C.1. «Transparentni pravosudni sistem, Otvoreni proces imenovanja i unapređenja sudija i disciplinski proces», na 9. strani, je navedeno da će «posle usvajanja novog Ustava, sudije i tužioci biti imenovani na početni period od pet godina, posle koga će biti ponovo imenovani na osnovu dobrih rezultata».
Iz ovakve formulacije je nejasno da li se to odnosi na sve sudije, dakle da li se predviđa opšti reizbor za sve sudije i period provere od pet godina, ili se to odnosi samo na sudije koje će biti izabrane posle usvajanja novog Ustava.
Ukoliko se kao strateško opredeljenje prihvati opšti reizbor sudija posle usvajanja novog Ustava, treba posebno naglasiti da će se on obaviti tek nakon što budu uspostavljeni organi za predlaganje kandidata i transparentni postupak i kriterijumi za izbor sudija i tužilaca koji su predviđeni u ovoj strategiji (C. «Transparentni pravosudni sistem», 1. «Otvoreni proces imenovanja i unapređenja sudija i disciplinski proces», na 9. strani).
Smatramo da rešenje da sudije i tužioci budu birani prvo na period od pet godina ne treba da bude strateško opredeljenje jer se zasniva na samo jednoj od radnih verzija Ustava. Takvo rešenje nije dobro. Sudije bi trebalo da budu birane sa trajnim mandatom, jer mehanizmi razrešenja i odgovornosti sudija za rezultate rada, ako se koriste, mogu da obezbede traženu efektivnost. Pri postojanju takvih mehanizama, a koji se predviđaju u ovoj Strategiji, teško je zamisliti da neki sudija ostane na funkciji pet godina ukoliko ne pruža traženi kvalitet u radu, a isto tako je nejasno kako neki sudija ne bi bio reizabran posle pet godina, ukoliko je imao zadovoljavajuće rezultate rada.
Ukoliko se prihvati i koncept opšteg reizbora za sve sudije posle usvajanja novog Ustava i koncept da se sudije biraju na početni period od pet godina, treba predvideti stalni mandat za sudije reizabrane po novom Ustavu, koje su obavljale sudijsku dužnost najmanje pet godina pre reizbora.
Paralelno postojanje Komisije za nominovanje u pravosuđu i Visokog saveta pravosuđa čini se nejasnim i protivrečnim. Iz ovog dela Strategije ne može se pouzdano zaključiti ko u stvari vrši predlaganje izbora sudija. U svakom slučaju i za postojanje Komisije za nominovanje u pravosuđu neophodno je da se ona ustanovi kao nezavisno telo, po istom principu kao i Visoki savet pravosuđa, u skladu sa istim standardima. Dakle i ova Komisija treba da bude nezavisna od izvršne i zakonodavne vlasti, a u njenom sastavu treba da bude barem polovina sudija koje su izabrane od svojih kolege, na način koji garantuje najširu predstavljenost sudstva. Sastav ove Komisije, njena nezavisnost, kao i način izbora njenih članova, moraju da budu što pre definisani na jasan, nedvosmislen način i ona treba da počne sa radom što pre. Ovo naročito ako se predviđa opšti reizbor sudija i tužilaca nakon usvajanja novog Ustava i eventualna uloga ove Komisije u procesu reizbora.
Cilj označen kao dugoročni u prvom redu 1. tabele na 11. strani – postojanje kancelarije za odnose sa javnošću i informacionih pultova treba da bude označen kao takav i u tekstualnom delu koji prethodi toj tabeli.
U pogledu tačke D. 1. «Odgovorni pravosudni sistem – Jasni standardi za ocenu uspešnosti vršenja sudijske dužnosti i rezultata rada» na strani 11, smatramo da praćenje rezulata rada svakog sudije treba da vrši samo Visoki savet pravosuđe i da to nikako ne treba staviti u nadležnost predsednika sudova, pošto sudije moraju da uživaju i međusobnu nezavisnost.
U 2. tabeli na strani 11 u prvom redu, kao srednjoročni cilj, predviđeno je da Visoki savet pravosuđa u periodu od 2008. godine do 2010. godine preuzme odgovornost Nadzornog odbora za ocenjivanje rezultata rada sudija. Ovaj cilj zasnovan je na netačnoj konstataciji da sada Nadzorni odbor ocenjuje rezultate rada sudija. Trenutno, Vrhovni sud utvrđuje merila za vrednovanje savesnosti i uspešnosti vršenja sudijske dužnosti, a rezultate rada sudija ocenjuju Visoki savet pravosuđa (kada predlaže kandidate za izbor za sudije) i Veliko personalno veće (kada predlaže sudije za razrešenje). Nadzorni odbor je ovlašćen da kontroliše pojedine sudske predmete i nakon toga, eventualno da pokrene postupak za razrešenje zbog nesavesnog ili nestručnog rada ili predloži izricanje disciplinske mere.
Tačka D.2. – «Delotvorna sudska uprava i rukovođenje sudovima», na strani 11, ima neodgovarajući naziv jer se iz sadržine vidi da se odnosi na rukovođenje (upravljanje) predmetima (koji termin i stoji u tabeli na strani 12), a ne na rukovođenje sudovima. Osim toga i njena sadržina je nejasna, pošto se poziva na aktivnosti i planove koji nisu šire poznati («sudovi opšte nadležnosti će slediti primer trgovinskih sudova», na strani 12.), pa se ne može ni zauzeti stav o konstatacijama i projekcijama iz nje.
Takođe, smatramo da pitanje rasterećenja sudija od nesudijskih poslova mora da bude jasnije određeno u Strategiji.
U okviru tačke E. 1. – «Efikasni pravosudni sistem, Bolji pristup pravosuđu», na strani 13 zapravo se govori samo o besplatnoj pravnoj pomoći, pa treba jasno definisati i naglasiti da će Centralizovano telo za pravnu pomoć biti Centralizovano telo za besplatnu pravnu pomoć. Smatramo da treba naglasiti da ovo telo treba da postoji van suda, kako ne bi opterećivalo sudski postupak. Strategija treba da pomene i ko treba da utvrdi osnovne kriterijume za dobijanje besplatne pravne pomoći, ko će sve moći da pruži besplatnu pravnu pomoć (advokati, nevladine organizacije i slično) odnosno, ko će moći da dobije besplatnu pravnu pomoć.
Društvo sudija Srbije ima zamerke na tačku E.2. – «Standardizovani sistem obuke i stručnog usavršavanja» na strani 14. Naime, u Srbiji već 4 godine postoji i radi Pravosudni centar čiji su suosnivači Društvo sudija Srbije i Ministarstvo pravde. U ovaj centar – i u ljude i u opremu, su uložena velika sredstva. On već sprovodi brojne programe obuke i ima nezanemarljivo iskustvo. Strategijom bi trebalo predvideti transformaciju Pravosudnog centra u Nacionalni institut za obuku u pravosuđu.
Neophodno je, zatim, istaći da Nacionalni institut za obuku u pravosuđu mora da bude ustrojen kao nezavisna pravosudna institucija - u pogledu tela koja će njime upravljati, cilja obuke, načina utvrđivanja programa obuke, nadzora nad sprovođenjem obuke, statusa korisnika obuke i predavača i tako dalje, a u skladu sa standardima i preporukama Saveta Evrope, pre svega Preporukom R 12(94) Komiteta ministara Saveta Evrope državama članicama o nezavisnosti, efikasnosti i ulozi sudija iz 1994. godine, Evropskom poveljom o zakonu za sudije iz 1998. godine i Mišljenjem broj 4 Konsultativnog saveta evropskih sudija.
Glava V. «Standardi rezultata rada, tačka A. Osnovne pretpostavke», na strani 17 je nejasna i suviše uopštena, kako u pogledu pokazatelja rezultata rada tako i u pogledu odgovornosti Komisije za koordinaciju strategije i (ne)postojanja ovlašćenja odnosno mehanizama za slučaj da se strategija ne odvija na predviđen način ili u predviđenim rokovima.
Prva tabela na strani 18 ne sadrži pokazatelje za tužilaštvo. Termini u njoj upotrebljeni su nejasni, posebno termin “sudski sistem”. Smatramo da se u njoj ne radi o pokazateljima sudskog sistema, već o rezultatima rada sudija. Efektivnost celog sudskog sistema, odnosno pravosuđa, ne može se ocenjivati samo rezultatima rada sudija, jer na to utiču i faktori van pravosuđa od kojih zavisi donošenje i kvalitet zakona, materijalni i smeštajni uslovi rada i slično.
Uvereni smoda će najbolji pokazatelj efektivnosti celog pravosudnog sistema biti ishodi postupaka protiv države pred Evropskim sudom za ljudska prava.
Društvo sudija Srbije