Predsednik Društva sudija, sudija Dragana Boljević, uputila je pismo Konsultativnom veću evropskih sudija, u kojem traži mišljenje o najavljenom reizboru sudija u Srbiji
Poštovani kolega Sabato,
Kao što sam najavila na osmoj plenarnoj sednici u CCJE u Strazburu, obraćam Vam se u ime Društva sudija Srbije sa molbom da CCJE zauzme stav o usaglašenosti sa evropskim standardima namere političara u Srbiji da sprovede reizbor svih sudija.
PRAVNI OKVIR
Nacionalna strategija za reformu pravosuđa
1. Maja meseca 2006. godine Narodna skupština Republike Srbije usvojila je Nacionalnu strategiju reforme pravosuđa (u daljem tekstu: Strategija – aneks 1) i Akcioni plan za njeno sprovođenje za period 2006. – 2011. godina. Odgovornost za realizaciju ciljeva i aktivnosti predviđenih Strategijom je poverena desetočlanoj Komisiji za sprovođenje strategije(u daljem tekstu: Komisija). Članovi Komisije po položaju su: ministar pravde (ujedno i njen predsednik), predsednik Vrhovnog suda Srbije, Državni tužilac Republike Srbije i po jedan predstavnik Odbora za pravosuđe Skupštine Srbije, Društva sudija, Udruženja tužilaca i zamenika javnih tužilaca, Advokatske komore Srbije, Pravosudnog centra, Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu i Ministarstva finansija Republike Srbije. Komisija je formirala radne grupe za pripremu modela više zakona.
2. U poslednjih šest meseci, od formiranja nove vlade, Komisija se nije sastala ni jednom, niti je razmatrala rad svojih radnih grupa i odredila se prema njemu. Postoje samo neformalne najave da će se Komisija uskoro sastati, što ne mora da bude izvesno.
Ustav Republike Srbije
3. Novembra 2006. godine u Srbiji je usvojen novi Ustav (aneks 2) koji je regulisao pravosuđe saglasno rešenjima projektovanim u Strategiji. Iako je dotadašnji Ustav iz 1990. godine propisivao veoma strogu proceduru njegove izmene, novi Ustav je donet uz potpuno poštovanje odredbi dotadašnjeg.
4. Naime, dotadašnji Ustav, u odredbama članova 132 i 133, propisivao je da o predlogu za promenu Ustava odlučuje Narodna skupština dvotrećinskom većinom od ukupnog broja narodnih poslanika. Po usvajanju u Skupštini, akt o promeni Ustava stavlja na republički referendum radi potvrđivanja i smatra se konačno usvojenim ako se za njega izjasni više od ½ ukupnog broja birača. Tek posle toga Narodna skupština proglašava novi Ustav.
5. Novi Ustav (u članu 146 stav 1), kao i prethodni (u članu 101 stav 1), propisuje načelo stalnosti sudijske funkcije a njegovim donošenjem nije prekinut ustavno-pravni kontinuitet sa prethodnim.
Ustavni zakon za sprovođenje Ustava Republike Srbije
6. Ustavni zakon za sprovođenje Ustava Republike Srbije (u daljem tekstu: Ustavni zakon – aneks 3)) je donet na dan proglašenja novog Ustava, dana 8.11.2006. godine. Odredbom člana 5 stav 2 on propisuje obavezu Skupštine da uskladi sa Ustavom zakone koji se odnose na primenu odredaba Ustava na sudove i javna tužilaštva, i to: zakone kojima se uređuju organizacija i nadležnost sudova, izbor i prestanak funkcije predsednika sudova i sudija, Visoki savet sudstva, organizacija i nadležnost javnih tužilaštava, izbor i prestanak funkcije javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca i Državno veće tužilaca.
7. Po prethodnom Ustavu najviši sud u Republici Srbiji je bio Vrhovni sud Srbije, a po novom Ustavu će to biti Vrhovni kasacioni sud. Odredbom člana 7 Ustavnog zakona je propisano da će se izbor predsednika Vrhovnog kasacionog suda i prvi izbor sudija Vrhovnog kasacionog suda izvršiti najkasnije u roku od 90 dana od dana konstituisanja Visokog saveta sudstva, a izbor sudija i predsednika ostalih sudova najkasnije u roku od jedne godine od dana konstituisanja Visokog saveta sudstva.
Mišljenje Venecijanske komisije o Ustavu Srbije
8. Venecijanska komisija zauzela je 19. marta 2007. godine Mišljenje br. 405/2006 o novousvojenom Ustavu (aneks 4), iznoseći zabrinutost i više primedbi povodom nekih ustavnih rešenja za pravosuđe. Komentarišući implikacije Ustavnog zakona, Venecijanska komisija je, sumnjom i pretpostavkama o suštinskoj sadržini člana 7 Ustavnog zakona, iznela zabrinutost i dilemu o njegovom mogućem tumačenju kao osnovu za reizbor sudija i navela više uslova koji bi morali da budu ispunjeni ukoliko se pribegne postupku reizbora.
Trenutno stanje
9. Ni jedan od pravosudnih zakona još nije donet. U najnovijim aktima Ministarstvo pravde navodi da se njihovo usvajanje planira za mart i april 2008. godine.
PRIPREMA NOVIH PRAVOSUDNIH ZAKONA
Radne grupe Komisije za reformu pravosuđa
10. Radi blagovremenog zakonskog usaglašavanja pravosudnog sistema sa Ustavom, Komisija je osnovala više radnih grupa, između ostalih, Radnu grupu za utvrđivanje osnovnih načela za izradu sistemskih zakona za regulisanje pravosuđa i radne grupe za izradu samih zakona o sudijama i o tužiocima.
Radna grupa za utvrđivanje osnovnih načela za izradu sistemskih zakona za regulisanje pravosuđa
11. Radna grupa za utvrđivanje osnovnih načela kretala se u okviru rešenja definisanih u Strategiji i u novom Ustavu, sa ciljem da dođe do optimalnih i primenjivih rešenja za predstojeće promene, primerenih kako međunarodnim standardima, tako i tradiciji i društvenim uslovima u Srbiji. Imajući u vidu uporedna iskustva kao i iskustva država u tranziciji i vodeći računa o tradicionalnim specifičnostima pravnog sistema Srbije, ova radna grupa je utvrdila smernice, Osnovna načela za izradu sistemskih zakona za regulisanje pravosuđa (u daljem tekstu: Osnovna načela – aneks 5) za buduće pravosudne zakone, uključujući u njih evropske standarde u meri u kojoj je to bilo moguće.
12. Razrađujući garancije sudske nezavisnosti, radna grupa je zaključila da stalnost sudijske funkcije, proizlazi iz ustavno-pravnog kontinuiteta i starog i novog Ustava koji oba garantuju stalnost sudijske funkcije. Zbog toga je zaključeno da se odredba člana 7 Ustavnog zakona ne može tumačiti kao osnov za ponovni izbor svih sudija u Republici, već se odnosi samo na sudije koje će biti birane u sudove koji sada ne postoje, a koji će biti osnovani nakon stupanja na snagu novog Ustava, kao i na sudije koji se prvi put biraju ili koji se biraju u sudove višeg stepena. Pri tome je zauzet stav da će se izbori za novoustanovljene sudove sprovesti samo za mesta koja ostanu nepopunjena posle premeštaja sudija iz sudova koji prestaju sa radom ili sudova čija je pretežna nadležnost preneta u novonastale sudove.
Mišljenje stručnjaka Saveta Evrope o Osnovnim načelima
13. O rezultatima ove radne grupe pozitivno su se izjasnili stručnjaci OEBS i Saveta Evrope koji je mišljenje svojih stručnjaka (aneks 6) dostavio Ministru pravde krajem jula 2007. godine. Ian Burns Campbell cmg, jedan od četvorice stručnjaka Saveta Evrope koji su dali mišljenje o Osnovnim načelima, između ostalog, navodi da se potpuno slaže sa navedenim komentarima. On dalje navodi:
„Uz dužno poštovanje autorima Mišljenja Venecijanske Komisije iz marta 2007. godine, čini se da su nažalost pogrešno protumačili gornji član 7 Ustavnog zakona. U stavu 61. njihovog Mišljenja oni daju komentar da gore navedeni zakon (i čini se da je sasvim jasno da navode član 7. ovog zakona) “predviđa da sve sudije koje sada obavljaju sudijsku funkciju moraju da budu ponovo imenovane nakon stupanja na snagu novog Ustava.” Kako je jasno iz gore citiranog člana 7, ono što se navodi nije postupak “ponovnog imenovanja” već postupak izbora nakon 90 dana ili jedne godine, zavisno od slučaja, od dana konstitutisanja Visokog saveta sudstva – i svakako ne “nakon stupanja na snagu novog Ustava” kako je to navela Venecijanska Komisija. Ovo pogrešno čitanje člana 7. je tada odvelo Mišljenje Venecijanske Komisije u dalje greške u stavu 72. gde je izražena zbunjenost o razlozima za takav postupak ponovnog imenovanja. Onda se u stavu 73. greška uvećava iznošenjem predloga načina za sprovođenje takvog nepostojećeg procesa koji nije ni u skladu sa acquis niti ga predviđa Ustav ili Ustavni zakon. Po mom mišljenju Venecijanska Komisija je pogrešila u tumačenju i u odnosu na acquis, jer smatram da se član 7, i to ne samo u svetlu članova 1, 3, 146 i 194 samog Ustava a imajući u vidu acquis, treba tumačiti bez imalo odstupanja od načina koji je saglasan sa acquis. Acquis ne ostavlja prostor za postupak ponovnog izbora kako je naveden u stavu 73. tog Mišljenja ili bilo kako, bez obzira na način sprovođenja“.
DRUŠTVENI KONTEKST
Uvod
14. Tokom devedesetih godina, oružanih sukoba na području bivše SFRJ, uplitanja politike u sve društvene oblasti, enormne inflacije dinara početkom tog perioda, došlo je do odlaska skoro 1/3 (oko 800) sudija iz pravosuđa. Praznina koja je ostala bila je popunjavana neiskusnim i nedovoljno obučenim sudijama, a značajan broj sudija koji je ostao bio je demoralisan, opterećen na razne načine, zabrinut i zastrašen. Tako se i desilo, između ostalog, da neke od sudija stave poslušnost ispred struke i donesu sporne odluke o prekrajanju rezultata prilikom lokalnih izbora 1996. godine. Društvo sudija Srbije je upravo i nastalo na neslaganju sa ovakvim i sličnim ponašanjima i na odluci da ne pristane na nedoličnu ulogu koja je tada zahtevana od sudija.
15. Iako je u Srbiji, od demokratskih promena u 2000. godini do sada, izabrano više od 2/3 sudija (ili tako što su birani po prvi put ili tako što su birani u sudove više instance) i izmenjen sastav Vrhovnog suda za skoro 80%, političari vode upornu kampanju protiv pravosuđa, preko medija, optužujući ga za sve probleme u sistemu. Neprestano i planirano se iznosi stav da je za rešenje problema u pravosuđu neophodno da se promene sudije, ili kroz lustraciju, ili kroz reizbor. Stvorena je atmosfera koja političarima daje odrešene ruke za reizbor svih sudija, bez obzira na nepostojanje pravnog osnova za to.
Zalaganje za poštovanje stalnosti sudijske funkcije kao garancije sudske nezavisnosti
16. Iako problemi u sudstvu Srbije, pa i oni koji se odnose na stručnost sudija, njihovu savesnost i poštenje zaista postoje, oni proističu prvenstveno iz slabosti sudskog sistema. Stoga je za njihovo rešavanje potrebna sveobuhvatna promena (reforma) sistema, posebno u vezi izbora i obuke sudija, redovnog vrednovanja rada svih sudija kao osnova odgovornosti za nestručno obavljanje sudijske funkcije i uspostavljanja disciplinske odgovornosti za nesavesnost u radu i nedostojno ponašanje. Promene u sudijskom kadru, bez promena postojećeg sudskog sistema, ne rešavaju njegove slabosti već ih samo odlažu i produbljuju.
17. U periodu od desetak dana između objavljivanja teksta predloga Ustava i glasanja o njemu u Skupštini, dana 20.10.2006. godine, Društvo sudija je organizovalo okrugli sto sa temom „U susret novom Ustavu - pravosuđe, dan posle“ sa namerom da na vreme ukaže na potrebna poboljšanja ustavnih rešenja o pravosuđu. Ubrzo posle usvajanja Ustava, dana 23.12.2006. godine, održana je prva vanredna, konferencijska, Skupština Društva sudija povodom ustavnih rešenja o pravosuđu i mogućih zakonskih načina njihovog sprovođenja. Početkom juna 2007. godine Društvo sudija organizovalo je međunarodnu konferenciju «Nezavisnost pravosuđa i iskušenja tranzicije».
18. Na svakom od ovih događaja zauzeti su zaključci (aneksi 7, 8 i 9) čija je suština da:
· ne postoji ustavno-pravni osnov za ponovni izbor svih sudija (reizbor sadašnjih sudija)
· ponovni izbor svih sudija (reizbor sadašnjih sudija) bi, s obzirom da za to nema pravnog osnova, bio u direktnoj suprotnosti sa ustavnim određenjem da je Republika Srbija država zasnovana na vladavini prava (član 1 stav 1 Ustava) i sa načelom zabrane povratnog dejstva zakona (član 197 Ustava) i predstavljao bi grubo kršenje Ustava, čime bi Srbija, umesto države zasnovane na vladavini prava, postala država zasnovana na vladavini političke samovolje
· problemi pravosuđa suštinski se rešavaju:
- korenitom i sveobuhvatnom promenom pravosudnog sistema a ne prostom promenom postojećih sudija i tužilaca
- uspostavljanjem čvrstih garancija nezavisnosti i samostalnosti Visokog saveta sudstva i Državnog veća tužilaca, kako kroz stvaranje pravnog okvira za izbor njihovih članova iz reda sudija i tužilaca na predlog njihovih kolega, tako i stvaranjem uslova za njihov rad kroz odgovarajući budžet, prostorne i tehničke uslove rada i dovoljan broja zaposlenih u njihovoj službi
- uspostavljanjem odgovarajućih uporedivih kriterijuma stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti kandidata koji se biraju za sudije i tužioce i objektiviziranih merila za kontinuirano vrednovanje njihovog rada, kao isključive osnove za napredovanje, odgovornost i razrešenje
- obukom (početnom i stalnom) sudija i tužilaca, koja će predstavljati njihovo pravo ali i obavezu, radi ovladavanja teorijskim i praktičnim znanjima i veštinama u cilju slobodoumnog, stručnog i nezavisnog ispunjenja dužnosti na pravilan i efikasan način, pod nadzorom Visokog saveta sudstva odnosno Državnog veća tužilaca,
- uspostavljanjem sistema disciplinske odgovornosti sudija i tužilaca koja je protivteža i garancija njihove nezavisnosti
19. Društvo sudija Srbije pismeno se obraćalo se više puta novom ministru pravde radi razgovora i moguće saradnje u strateškim pitanjima za sudstvo, ali bez formalnog odgovora. Poslednji put to je učinjeno 6.12.2007. godine (aneks 10), nakon čega je 10.12.2007. godine održan sastanak sa državnim sekretarom za pravosuđe, na kome je za to izražena načelna spremnost.
Namera da se sprovede reizbor
20. Uprkos tome, političari u Srbiji izražavaju nameru da sprovedu reizbor svih sudija. Ni Vlada, koja je započela sa radom pre pola godine, a ni Ministar pravde, ne demantuju najavu reizbora. O reizboru, kao dogovorenoj i gotovoj stvari, otvoreno govore poslanici u Skupštini, ministri u javnim istupanjima, sredstva javnog informisanja. Poslednjih nedelja, u razgovorima predstavnika Ministarstva pravde sa predstavnicima međunarodnih organizacija i stranih država, sve više je u upotrebi i termin „smanjenje broja sudija“. Taj termin je zapravo eufemizam za reizbor, pošto smanjenje broja sudija, čiji je mandat stalan, zahteva razmatranje statusa svih i zadržavanje samo nekih sudija. Šta više, na web site Ministarstva pravde, u planu rada za period 2007. do 2011. godine, označeno je da će se izvršiti reizbor svih sudija.
PREDLOG
21. Smatrajući da je stalnost sudijske funkcije i nezavisnost sudske vlasti jedan od temeljnih principa vladavine prava koji garantuje pravo svakog građanina na pravično suđenje, Društvo sudija Srbije predlaže da razmotrite navode iz ove predstavke i zauzmete mišljenje o tome da li je nameravani reizbor sudija u Srbiji u skladu sa međunarodnim standardima o funkcionisanju sudske vlasti u demokratskom društvu.
U uverenju da ćete pažljivo razmotriti naš predlog i dostaviti nam mišljenje uskoro, sa zahvalnošću i posebnim poštovanjem,
Dragana Boljević
predsednica Društva sudija Srbije
ANEKSI PRILOŽENI UZ PISMO
- Nacionalna strategija reforme pravosuđa
- Ustav RS
- Ustavni zakon za sprovođenje Ustava RS
- Mišljenje Venecijanske komisije o Ustavu RS br.405/2006 od 19. 3. 2007. godine
- Osnovna načela za zakone o pravosuđu
- Mišljenje stručnjaka Saveta Evrope o Osnovnim načelima
